医疗卫生强基工程

中医药行动方案

政策深度解读与行业影响分析

——政策背景 · 条款解读 · 行业影响 · 企业应对 · 趋势展望

2026年8月

（基于国家中医药管理局等11部门联合印发文件深度解读）

一、政策背景：基层短板为何要“强基”？

1.1 现实问题：基层医疗是健康中国最短的一块板

我国医疗资源配置长期呈“倒三角”结构：优质资源集中于城市三级医院，基层服务能力偏弱，群众“看病难”的症结主要在基层。随着人口老龄化加快、慢病负担加重，基层首诊、分级诊疗的需求愈发迫切。

而在基层场景中，中医药“简便验廉”的特色恰恰是最契合的供给方式——一根针、一把草就能解决大量常见病、多发病，医疗费用负担也更轻。习近平总书记指出“着力推动中医药振兴发展”，为基层中医药发展指明了方向。

1.2 政策脉络：从“国之大者”到“行动方案”

这一方案的出台有清晰的顶层设计脉络，是近年来一系列政策文件的延续与深化：

1.3 基层中医药已具备良好基础

经过多年持续建设，基层中医药服务网络已初具规模：

•      全国县办中医医疗机构覆盖率达96%以上

•      基层中医馆覆盖率达97%，99%的乡镇卫生院和社区卫生服务中心可提供中医药服务

•      “十二五”以来，中医类医疗卫生机构数、医院数、总诊疗人次数分别比“十三五”末期增长43.3%、16.7%、58.9%

但“覆盖广”不等于“能力强”，基层仍存在“有馆无人”“有设备不会用”“中药配备不足”等结构性短板，这正是《行动方案》要解决的问题。

二、条款深度解读：7大行动25项任务全景扫描

2.1 总体目标：五个“提质升级”

《行动方案》明确到2030年，在以下五个方面实现提质升级：

同时提出一个极具画面感的目标：力争居民15分钟可达最近的医疗服务点获得中医药服务，实现“人人享有中医药服务”。

2.2 七大行动逐条解读

行动一：服务网络优化完善行动（4项任务）

•      落实县级中医医院功能定位——明确县中医医院主要提供县域常见病、多发病、慢性病诊疗护理和危急重症救治，并承担相应公共卫生功能，在县域医共体中可“挑大梁”。[citation:11]

•      改善中医馆、中医阁服务条件——到2030年乡镇卫生院和社区卫生服务中心普遍设立中医馆，30%以上达到提升建设标准。

•      加强非中医类医疗机构中医临床科室建设——推动综合医院、妇幼保健院等设置标准化中医科。

•      鼓励和规范社会力量在基层办中医——为社会办中医机构打开政策空间，利好连锁中医馆、中医诊所等业态。

行动二：服务能力提质增效行动（5项任务）

这是最贴近群众“看病获得感”的行动，核心亮点包括：

•      打造县域中医特色优势专科——每个县级中医医院至少建成2个中医特色优势专科

•      强化县域中医急诊急救能力——补齐基层中医在急症领域的短板

•      提升基层中药药事服务能力——完善县级中医医院中药房设置，鼓励建设中药制剂室，支持县域智慧共享中药服务中心建设

•      促进中医药融入基本公共卫生服务

•      发挥中医药在重点人群（老年人、儿童、孕产妇等）健康保障中的独特优势

行动三：基层人才扩容培优行动（5项任务）

人才是中医药发展的“活水之源”。该行动聚焦：扩大人才供给规模、分层分类培养培训、优化人才使用管理、完善激励机制、推动资源下沉。

行动四：适宜技术深耕推广行动（3项任务）

建立健全推广体系，依托县中医医院建设县级中医适宜技术推广中心，向基层推广省级、市级的适宜技术。目标是推动80%的乡镇卫生院和社区卫生服务中心掌握6类15项以上中医适宜技术。

行动五：综合管理创新攀升行动（3项任务）

•      强化中医医疗质量管理

•      提高数智化服务和管理水平——建设智慧共享中药房、推广AI辅助诊疗

•      创建全国基层中医药工作示范市（县）

行动六：健康科普和文化产业融合振兴行动（2项任务）

这是本次方案最具“跨界想象力”的部分：

•      提升基层中医药文化服务能力——力争到2030年100%的县级中医医院规范设置中医健康宣教基地

•      促进基层中医药文化与健康产业融合发展——鼓励发展县域中医药健康产业，探索中药材种植、休闲旅游和田园社区融合，推动中医药市集高质量发展，促进中医药与餐饮、体育、演艺、非遗等领域深度融合

行动七：改革攻坚破壁赋能行动（3项任务）——最关键的政策突破

这一行动被视为打通基层中医药“最后一公里”的关键：

1.    推动在紧密型县域医共体建设中发挥中医药作用——制定工作指引，鼓励有能力的县级中医医院牵头组建紧密型县域医共体，推动资源集约化利用。

2.    加大医保政策支持力度——探索中医优势病种按病种付费，支持中医日间病房、中医康复病房按病种/床日付费；对中医医院牵头的医共体在总额上适度倾斜；支持基层医疗卫生机构提供中医药服务。[citation:17]

3.    落实资金保障责任——按规定落实政府对中医药事业的投入责任，强化预算绩效管理。

三、行业影响分析：谁将受益？市场如何重构？

3.1 市场规模：基层增量空间巨大

多方数据显示，中医药市场正处于扩容通道：

3.2 细分赛道影响分析

（1）中药饮片：刚性需求直接释放

新版规范要求基层医疗机构中药饮片（含颗粒剂）不少于300种，这意味着每个乡镇卫生院都是一个稳定的中药消耗终端。全国3万多个乡镇，只要其中一部分把品种配齐，总量盘子就相当可观。

以东莞市清溪镇社区卫生服务中心为例，其中药饮片（含代煎）采购预算达1300万元，显示出基层市场的巨大潜力。

（2）中药配方颗粒：从城市退守到基层突围

配方颗粒行业近年经历集采（平均降价50.77%）和零加成双重冲击，城市医院渠道毛利率从60%—75%大幅下滑。但基层渠道目前仅占18%却增速最快，成为行业必争之地。

政策利好包括：国标合规产品渗透率突破85%，行业从“有无替代”转向“品质替代”；县域医共体统一采购为头部企业提供了规模化切入的机会。

（3）中成药：基药目录扩容+基层放量双驱动

2026年版国家基本药物目录新纳入48种中成药（约37个为独家品种），享受医保甲类倾斜报销和各级公立医疗机构优先配备的政策红利。基层中医馆覆盖率提升将直接带动中成药临床使用量增长。

（4）中医诊疗设备与AI：数智化浪潮开启

方案明确提出“提高数智化服务和管理水平”。2025年我国已建设首个中医药诊疗服务方向的国家人工智能应用中试基地，推进12个“数智中医药”试点项目建设。AI辅助诊疗、智能舌诊脉诊设备、智慧煎药中心等将成为基层标配。

（5）中医药健康产业：跨界融合的新蓝海

方案首次将“文化产业融合”纳入强基工程，与《中医药振兴发展“十五五”规划》提出的“引导中医药文化与旅游、体育等领域融合”形成呼应。安徽、吉林等省已率先出台省级中医药康养文旅融合行动计划。

3.3 对资本市场的影响

政策“组合拳”效应已在资本市场显现：

•      7月10日国务院批复“十五五”规划后，中药概念股逆势爆发，多只个股涨停

•      7月28日《行动方案》发布后，中药板块单周上涨4.37%，跑赢医药生物整体涨幅

•      当前中药板块PE约23.97倍、PB约1.99倍，估值处于历史较低分位

四、企业应对策略：如何在基层蓝海中找准定位

4.1 中药工业企业：渠道下沉是核心命题

对于中药饮片、配方颗粒和中成药生产企业，基层市场从“可选项”变为“必答题”：

典型案例：某连锁药企在县城旗舰店把轻诊疗服务嵌进去，销售和客流双双做到20%的增长；某头部配方颗粒企业在标书中承诺“急需药品6小时到位、一般药品24小时到位”，靠的是在地级市设分拨中心的物流网络支撑。

4.2 县域医共体：采购权集中带来的结构性机会

县级中医院牵头组建紧密型县域医共体的比例已超过40%，采购权在往上集中，供应链在往下延伸。对有能力覆盖县域的配送型企业来说，这是结构性利好。[citation:26]

•      机遇：医共体统一采购降低了企业的客户开发成本，一次中标可覆盖县域内数十家机构

•      挑战：账期长（动辄半年以上）、配送成本高（中西部地区高出30%以上）、合规要求严（新版GMP要求全链条溯源）

4.3 中药配方颗粒企业：能力模型的根本转变

过去靠品种数量、价格优势和客情关系；未来靠物流网络、学术服务和合规能力。一个企业如果在县域没有前置仓、没有学术专员、没有针对基层的协定方库，就很难在医共体统一采购中胜出。

4.4 中医药健康消费企业：下沉市场的新增量

传统滋补品线上市场500多亿的盘子，年增长23%以上，县域消费者是重要的增量来源。膏方、药膳、养生茶等品类复购率惊人（有机构做到八成以上），说明这是习惯消费而非尝鲜消费。

4.5 数智化企业：AI+中医药的黄金窗口

方案明确支持数智化赋能，企业可从三个方向切入：

1.    AI辅助诊疗系统——帮助基层医生提升辨证准确性，如“AI扁鹊”“数智本草”等已落地应用

2.    智慧共享中药房——区域化集中煎药配送，解决基层医疗机构药房面积不足、药师短缺问题

3.    中医药健康管理平台——整合体质辨识、健康档案、慢病管理，赋能“治未病”服务

五、趋势展望：未来五年的确定性方向

趋势一：基层中医药服务从“有没有”转向“好不好”

到2030年，随着7大行动25项任务逐步落地，基层中医药将实现从“覆盖广”到“能力强”的质变。15分钟中医药服务圈的建立，将从根本上改变群众就医习惯，推动分级诊疗真正落地。

趋势二：县域医共体成为中医药服务的主载体

县级中医医院将从“被质疑是否还有必要存在”转向“在医共体中挑大梁”。有能力牵头组建紧密型县域医共体的县级中医医院，将在资源配置、医保总额、人才引进等方面获得显著优势。

趋势三：医保支付改革加速中医药价值兑现

中医优势病种按病种付费、中医日间病房/康复病房按床日付费、医共体总额适度倾斜等举措，将从支付端为中医药服务“正名”。当医保愿意为中医药“买单”时，行业发展的确定性将大幅提升。

趋势四：数智化重塑中医药全产业链

从药材种植溯源、智能炮制、AI辅助诊疗到智慧配送，数智化将贯穿中医药全产业链。预计3—5年内，“数字名医”将成为基层医生的“超级智囊”，区域智慧共享中药房将覆盖大部分县域。

趋势五：中医药文化消费成为新增长极

中医药市集、药膳美食、康养旅游、非遗体验等“中医药+”业态将从个别试点走向规模化发展。据预测，相关跨界融合市场将成为中医药产业中增速最快的细分领域之一。[citation:41][citation:45]

趋势六：行业集中度提升，头部效应加剧

在集采、零加成、质量追溯、基药目录调整等多重政策叠加下，缺乏规模优势、研发能力和品牌力的中小企业将面临出清压力。市场份额将进一步向具备规模化、标准化、全产业链能力的头部企业集中。

六、总结

《医疗卫生强基工程中医药行动方案》的出台，标志着中医药基层发展进入“强基新阶段”。这份由11部门联合印发的文件，不仅是一次政策力度的升级，更是发展思路的根本转变——从规模扩张转向价值与质量，从硬件建设转向“软实力”培育。对于行业参与者而言，政策的确定性已经非常清晰：

•      中药企业：基层渠道是未来五年最大的增量来源，渠道下沉能力决定增长天花板

•      医疗机构：县级中医医院迎来历史性发展机遇，医共体牵头能力是关键竞争壁垒

•      科技企业：AI+中医药、智慧中药房等数智化赛道处于爆发前夜

•      健康消费企业：中医药文化跨界融合打开全新增长空间

正如国家中医药管理局局长余艳红所言，我国已建成世界上最大的传统医药服务体系。而《行动方案》的落地，将让这座“大厦”的根基更加牢固，让岐黄之术真正惠及每一个普通百姓。对于前瞻性布局的企业而言，当下正是“种树”的最佳时机。

【声明】

本文基于国家中医药管理局等官方文件及公开行业分析撰写，仅供参考，不构成任何投资建议。政策细节以官方正式文件为准。

核心参考来源：国家中医药管理局官网、新华网、中国政府网、证券时报、中研网、光大证券/中信证券/中邮证券研报等。