2026 年基本公共卫生服务政策 解读与影响分析

POLICY BRIEF · 政策解读与产业影响分析

2026 年基本公共卫生服务政策

解读与影响分析报告

《关于做好 2026 年基本公共卫生服务工作的通知》

国卫基层发〔2026〕19 号

重点：对分级诊疗的意义 · 对医药行业与药企的影响

报告日期：2026 年 9 月

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摘  要  与  核  心  判  断

2026 年 9 月 1 日，国家卫生健康委、财政部、国家中医药局、国家疾控局四部门联合发布《关于做好 2026 年基本公共卫生服务工作的通知》（国卫基层发〔2026〕19 号，成文日期 2026 年 7 月 28 日），明确 2026 年基本公共卫生服务经费人均财政补助标准为 99 元，与 2025 年持平。这是该文件系列中首次出现“补助标准不增长”的年度安排。

本报告的判断是：这份文件的意义不在于“99 元”这个数字，而在于它把分级诊疗多年未解的堵点——患者在不同层级机构之间缺少稳定、连续、可信赖的流转机制——拆成了三个可执行动作（信息互通、稳定期患者推送、上下转诊），并用“红黄绿”三色分层重构了基层慢病服务的资源配置逻辑。叠加 2026 年 4 月国办发〔2026〕11 号《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》、2025 年 10 月国卫基层发〔2025〕15 号《关于加强基层慢性病健康管理服务的指导意见》，基层正在从“公共卫生任务的执行末端”转变为“慢病长期管理的主战场”。

对医药行业而言，政策带来的不是一次性的采购增量，而是需求结构、准入路径与竞争维度的三重改写：竞争从“争一张处方”升级为“能否进入长期健康管理体系”。对药企而言，慢病用药、疫苗、体外诊断与随访设备、基层数字健康四个方向存在明确机会，但必须以合规、循证、不干扰临床决策为前提，同时警惕把公共卫生项目简单等同于营销渠道的误读。

核心判断一览

资料来源：国家卫生健康委《关于做好 2026 年基本公共卫生服务工作的通知》及官方解读；国办发〔2026〕11 号；国卫基层发〔2025〕15 号。

一、政策概览：一份“不涨钱”却“加任务”的年度文件

1.1 文件基本信息

资料来源：国家卫生健康委基层卫生健康司公开文件及官方解读；财政部《基本公共卫生服务补助资金管理办法》（财社〔2026〕56 号）。

1.2 七项任务的政策信号

资料来源：同上。

1.3 三个值得关注的“变化点”

第一，补助标准首次“零增长”。2009 年项目启动以来，人均补助标准从 15 元逐步提高至 2024 年 94 元、2025 年 99 元，2026 年维持 99 元。按全国常住人口约 14 亿人估算，年度资金池约在 1400 亿元量级（测算值）。在经费不增的约束下，政策抓手必然转向“提高单位资金产出”——这正是“红黄绿分层”“穿透式监管”“评价结果与资金分配挂钩”同时出现的财政逻辑。

第二，慢病管理的颗粒度从“病种”细化到“风险等级”。2025 年文件仅提出“对健康风险较高的老年人相应增加随访频次”；2026 年则直接明确按年龄、血压血糖控制情况、并发症发生情况分为红、黄、绿三类，并提出“优化服务频次和内容，集中有限资源加强高风险患者管理”。从“提要求”到“给抓手”，间隔不到一年。

第三，居民的“知情权”成为质量管理工具。电子健康档案 2026 年基本实现以县（市、区）为单位向个人开放全覆盖，意味着居民可以查看自己的随访记录与体检结果。随访数据一旦“被看见”，形式化随访的空间被大幅压缩，这对上游企业的产品与服务真实性提出了更高要求。

1.4 政策脉络：19 号文在分级诊疗制度链条中的位置

19 号文不是孤立的年度工作通知，而是“十五五”分级诊疗制度建设的中间环节。理解它，需要把它放入同期政策集群中：

资料来源：中国政府网、国家卫生健康委、财政部公开文件。

二、对分级诊疗的意义：从“看得上病”到“有人长期管”

2.1 现状：量已经起来了，质还没跟上

国家卫生健康委公布的数据显示，2025 年全国基层医疗卫生机构诊疗人次达 55.6 亿，占全国诊疗总量的 52.6%，基层诊疗人次和占比连续多年“双提升”；2025 年紧密型县域医共体内基层诊疗人次占比超过 63%；双向转诊人次较 2020 年增长超过 50%。全国 2199 个县和县级市以及部分城市地区共建设运行 3099 个紧密型县域医共体，覆盖人口约 9.24 亿。

但“量的过半”并不等于“格局的成熟”。行业普遍反映的深层问题有三：一是大量已确诊、病情稳定的慢病患者仍习惯性回到三级医院重复复诊；二是基层承担公卫任务，却未必持续掌握上级医院的确诊与治疗信息，存在“签而不约”“管而不知”；三是转诊多为单向（向上），下转缺乏承接能力的支撑与患者信任。分级诊疗的“最后一公里”，卡在服务的连续性与信息的贯通性上。

2.2 19 号文对三大堵点的直接回应

资料来源：19 号文原文及官方解读；国家卫生健康委 2026 年 4 月国务院政策例行吹风会公开数据。

2.3 红黄绿分层：一次资源配置逻辑的改革

红黄绿三色分层的实质，是承认基层人力与管理资源的稀缺性，并把稀缺资源投向边际收益最高的人群。从地方实践看（如广东、河南、四川、新疆等地的先行探索），三类人群的定位通常为：

说明：19 号文未给出全国统一的阈值标准，具体分层办法由各地结合服务规范细化；上表归纳自地方已公开的“三色管理”实践文件（如广东省、河南省叶县、四川省宣汉县、新疆基层卫生健康工作交流材料），仅用于理解政策方向，不代表国家统一口径。

需要强调的是，红黄绿分层不是静态标签。地方经验普遍要求“动态调整”：红标患者控制达标后降为黄标或绿标，绿标患者指标漂移则及时升色，通常以季度为复核周期。静态的分级会在三个月内失真。这一动态属性对上游企业的意义在于——随访频次与用药监测需求会随人群色标结构变化而迁移，需求画像需要动态跟踪而非一次性测算。

2.4 与 11 号文形成闭环：通道与存量的拼接

如果说国办发〔2026〕11 号解决的是“路怎么通”，19 号文解决的是“路上跑什么”。11 号文要求紧密型医联体内上级医院在基层开设高血压、糖尿病、慢阻肺等常见病慢性病门诊，牵头医院为基层预留号源和床位，制定省域内、地市内和医联体内转诊规则，统筹地区内经基层逐级转诊的住院起付线连续计算，下转患者同一疾病周期内不再另设起付线，并明确符合条件的慢病患者单次可开具不超过 12 周用药的长期处方、推动医联体内处方流转与用药衔接。

19 号文则把已确诊、病情稳定的慢病人群“推”到基层，并为其匹配分层管理服务。二者叠加后，“上级医院诊断与制定方案—基层长期随访与非药物干预—异常预警后快速上转—稳定后下转承接—长期处方与用药衔接”的闭环才真正闭合。这也解释了为什么 19 号文在“提高基层慢性病健康服务质效”部分，开篇即是“畅通转诊渠道”，而非传统的“加强随访”。

2.5 三个延伸意义

其一，医防融合从理念走向数据贯通。19 号文推动公卫随访数据与临床诊疗信息互通，叠加地方“中心药房 + 审方中心”“县域慢性病监测数据库”等实践，基层正在形成连续、可追溯的健康档案链条。对医疗体系而言，这是从“以治病为中心”转向“以健康为中心”的基础设施。

其二，基层机构的收入结构与能力结构同步调整。公卫经费“评价结果与资金分配挂钩”，意味着基层必须通过提高服务质量与居民感受度来获得资金。这将推动基层在设备配置、信息化、人员培训上的投入，也为上游设备、软件、服务型企业创造需求。

其三，县域成为医药市场的基本单元。紧密型县域医共体推动药品“统一目录、统一采购、统一配送、统一结算”，县域用药目录与上级医院联动。药品准入的“最小决策单元”正从单家医院转向县域医共体整体，这一点对药企的渠道组织方式影响深远，详见第四部分。

2.6 落地难点与不确定性

三、对医药行业的影响：需求结构、准入路径与竞争维度的三重改写

3.1 总体判断：不是一次性采购增量，而是结构性机会

19 号文本身不直接产生药品采购资金——99 元是人均财政补助，用于健康教育、重点人群健康管理、预防接种等服务，并非药品专项。真正的产业机会来自三条间接链条：一是分层管理提升了规范诊疗率与控制率，从而扩大慢病用药的持续使用人群；二是县域医共体用药目录联动与长期处方制度，打通了基层“有药可用、开得出、配得齐”的瓶颈；三是主动服务、设备配置与数智化要求，直接产生设备与软件的采购需求。

因此，判断一个品种能否受益，关键不是它是否属于“基层常用药”，而是它能否回答三个问题：能否嵌入基层规范场景、能否降低基层工作负担、能否形成可评价的健康结果。这也是本报告反复强调的核心框架。

3.2 慢病用药：从“广覆盖”转向“分层匹配”

我国慢病患者基数庞大：高血压患者约 2.45 亿～3 亿人，糖尿病患者约 1.2 亿～1.4 亿人，慢阻肺患者接近 1 亿人（不同来源口径存在差异，此处取常见区间）。基层是这些患者长期用药的主要场所。红黄绿分层推行后，需求结构将出现三个方向的迁移：

红标方向：强化治疗与并发症管理需求上升。高风险患者随访频次提高、指标监测加密、转诊通道优先，用药方案更趋积极——联合用药、靶器官保护、心肾获益类品种（如 SGLT2 抑制剂、GLP-1 受体激动剂等在指南中地位提升的品类）、以及血脂异常与肥胖症的干预用药，其需求将更集中于红标与部分黄标人群。但需注意，这类品种多数价格较高，能否进入县域医共体目录与医保门诊慢特病/“两病”保障，是放量前提。

黄标方向：用药调整与依从性管理成为主战场。黄标人群的核心诉求是“防止滑向红标”，对应的是规范用药、剂量与方案调整、生活方式干预。对仿制药与普药企业而言，这是基药目录、集采中选品种、一致性评价品种的主场——性价比、供应稳定性与基层医生熟悉度，比创新度更重要。

绿标方向：长期处方带来“量稳、频次降”的新格局。绿标人群指标稳定，适合单次最长 12 周的长期处方。政策明确长期处方不计入基层门诊次均费用考核，基层开药顾虑被消除。这意味着单张处方药量提升、患者到院频次下降，对基药、集采中选、医保目录内品种是明确利好；同时，患者与基层机构的接触点减少，企业的学术与服务触达方式必须相应调整。

价格层面需保持清醒。县域医共体统一采购与集中议价是明确趋势：已公开的地方实践中，药品单价降幅普遍在 8%～30% 区间（如江西青原区部分药品单价降幅 8%～15%、高值耗材最大降幅超 60%；永修县药械平均降价 28.3%）。基层放量往往伴随价格让渡，企业需重新测算“以价换量”的可行区间。

3.3 疫苗：免疫规划扩面与重点人群接种的双轮驱动

19 号文对预防接种着墨较多，且均指向明确的增量人群：

资料来源：19 号文；国家疾控局 2026 年 9 月 3 日新闻发布会；地方疾控公开接种政策。

对疫苗企业而言，基层接种点的覆盖深度、冷链与配送保障、以及与地方疾控的协同效率，将比产品本身更能决定这一轮政策红利的兑现程度。同时，免疫规划类产品的价格与供应受政府采购约束，利润率需按“以量定价”逻辑评估。

3.4 诊断、设备与耗材：体检项目扩容带来的确定性增量

19 号文对“一老一小”服务的细化，直接对应一批检测与设备需求：

资料来源：19 号文及官方解读。

3.5 数字健康与 AI：从“可选”变为“刚需”

19 号文首次系统性地把医学人工智能引入公卫场景，明确可用于疾病筛查、体质辨识、随访管理、健康评估、健康教育、绩效评价、群众满意度调查七个环节，并鼓励通过智能设备自动采集随访结果。对数字健康企业而言，这标志着付费方（地方财政与基层机构）的采购意愿正在形成；但同时也意味着产品必须证明两点：一是真正减少录入、重复随访和无效评价等基层负担，二是数据能实时、真实地汇入居民电子健康档案。

需要提示的是，这类采购高度依赖地方财政预算，天花板受制于县域支付能力；且随着电子健康档案向居民开放、穿透式监管强化，数据质量与信息安全将成为准入的硬门槛，而非差异化卖点。

3.6 中医药：政策持续加码的确定性方向

19 号文延续“中西医并重”基调：老年人健康体检包含中医体质辨识，0～6 岁儿童健康管理包含中医药保健，慢病管理与随访中强调中医适宜技术。叠加基层中医药服务能力提升的相关部署，中药院内制剂、中医适宜技术设备、体质辨识与治未病服务在基层具备长期政策友好度。

3.7 渠道端：县域医共体统一采购重塑流通格局

紧密型县域医共体推动药品耗材“统一账号、统一目录、统一需求、统一采购、统一配送、统一结算”等机制（如江西“十统一”），并配套建设中心药房与审方中心。其结果是：一是议价主体上移，单家乡镇卫生院的分散采购变为县域集中“团购”，价格下行压力加大；二是配送效率提升，县域内短缺药品可跨院调剂，偏远地区断供问题缓解；三是准入决策点集中，企业与县域医共体药事委员会的对接效率，取代了过去逐院、逐县覆盖的地推模式。对流通企业而言，具备县域配送网络与信息化对接能力者将显著受益；对缺乏组织能力的企业，基层市场反而更远了。

四、对药企的影响与应对建议

4.1 分类型影响矩阵

4.2 六条策略建议

（1）产品组合按“色标”分层设计。放弃“一个品种打全人群”的思路，按红、黄、绿三类人群的治疗强度、随访频次与支付能力匹配产品线：高风险人群配强化治疗方案，稳定人群配长处方友好剂型与规格（大包装、月剂量/季剂量）。

（2）准入路径从“医院”转向“县域”与“目录”。把县域医共体药事委员会、基层联动用药目录、省级基层用药需求评估作为核心攻关对象，同步跟进“两病”门诊用药保障与门诊慢特病政策在各地的限额与报销比例差异。

（3）证据体系从“疗效”扩展到“结局 + 成本”。19 号文强调“成本与效益的匹配度”，意味着卫生经济学证据的价值上升。企业应准备分层人群的结局改善数据（如红标患者控制率提升、并发症发生率下降、住院减少），而非仅注册临床数据。

（4）服务模式从“推广”转向“赋能”。基层真正需要的是降低工作负担与提升服务能力：医生教育、患者依从性管理、合理用药与多重用药管理（老年合理用药）、随访工具与数据自动采集。能提供这些能力的企业，才可能进入长期管理闭环。

（5）渠道组织从“广覆盖”转向“深县域”。组建或借力县域层面的组织能力，与具备配送网络、信息化对接能力的流通企业和中心药房合作，适配统一采购、统一结算后的新流程。

（6）建立政策颗粒度的动态跟踪机制。红黄绿阈值、基层用药目录、长期处方病种范围、“两病”限额等均由地方细化，企业需建立省级乃至市级颗粒度的政策库与色标结构跟踪，避免用全国统一模型做判断。

4.3 合规红线：三条不能碰的边界

第一，公共卫生项目不是营销渠道。基本公共卫生服务由财政资金支持、面向居民免费提供，企业不得以资助、捐赠、数据服务等名义变相获取患者名单或影响基层的诊疗与随访决策。

第二，不得干扰临床决策与色标判定。红黄绿分层直接决定患者的随访频次与管理强度，任何影响分级客观性的行为都可能触及医疗质量与患者安全底线。

第三，数据安全与个人信息保护是硬约束。信息推送与档案开放均以居民意愿为前提，企业在参与智能采集、随访外呼、健康评估等环节时，须严格遵守个人信息保护与数据安全相关法规，明确授权链条。

五、需要警惕的四类误读与风险

误读一：99 元补助 = 企业直接收入。99 元是人均财政补助标准，用于健康教育、健康管理、预防接种等服务的人工、耗材与管理成本，并非药品采购资金。测算市场机会应基于服务量带动的用药需求，而非补助金额本身。

误读二：红黄绿已有全国统一标准。19 号文只给出分类维度（年龄、血压血糖控制情况、并发症情况），具体阈值与服务频次由各地结合服务规范细化。企业不宜按统一模型做需求测算与产品定位。

误读三：政策执行会“一刀切”快速落地。政策用词为“逐步推进”“探索”“结合实际”，且经费零增长、基层人力受限，落地节奏在区域间将显著分化。东部与具备医共体基础的地区会更快，中西部与偏远地区可能滞后。

误读四：监管只会加码不会兑现。“穿透式监管 + 评价结果与资金分配挂钩”是本轮政策的硬约束，重点关注居民可感度、服务有效性、成本效益匹配度、资金落实时效及是否截留挪用。以“蹭政策”为目标的营销活动将首当其冲。

此外还需关注两项系统性风险：其一，医保控费与集采常态化持续压低慢病用药价格中枢，基层放量可能不足以对冲价格下行；其二，医保支付方式改革（DRG/DIP、门诊统筹、按人头付费等）与医共体总额付费的推进方向，可能改变基层的用药行为与成本偏好，企业需动态评估。

六、结论与研判

第一，19 号文标志着基本公共卫生服务从“提标扩面”正式进入“提质增效”阶段。人均补助 99 元与上年持平，本身就是最重要的信号：政策红利不再来自经费增长，而来自精细化管理释放的存量效率，企业的机会也必须在这个逻辑下寻找。

第二，对分级诊疗而言，这份文件补上了最关键的一环——患者流转机制。信息互通、稳定期患者推送、上下转诊三个动作，与 11 号文的通道设计相互咬合，使“上级诊断、基层管理、双向转诊、连续用药”的闭环具备可操作性。红黄绿分层则把有限资源投向高风险人群，是基层服务从粗放走向精准的分水岭。

第三，对医药行业而言，影响是结构性的而非总量性的。慢病用药按风险等级分层匹配、疫苗在免疫规划与重点人群上扩面、检测与随访设备随体检项目扩容、数字健康从可选变为刚需——四个方向机会明确，但都附带“降本增效”的前提条件。

第四，对药企而言，竞争维度已经从“争处方”升级为“争长期管理能力”。能否嵌入基层规范场景、能否真正降低基层负担、能否提供可评价的健康结果，将决定企业能否分享这一轮基层扩容的红利。同时，县域医共体统一采购使准入决策点上移，价格让渡与组织能力重构不可避免。

第五，建议企业以省域为颗粒度建立动态跟踪机制，重点关注四类指标：各地红黄绿分层细则与色标结构、县域医共体用药目录调整、长期处方病种范围与“两病”保障限额、基层设备与信息化采购节奏。在这些指标清晰之前，不宜做大规模的基层渠道投入。