2026—2027年中国分级诊疗政策分析报告

政策脉络 · 2027年展望 · 对医药行业与药企的影响

2026年9月9日

目  录

一、执行摘要：政策逻辑已从“引导患者”转向“重构利益链”

2026年是中国分级诊疗从“理念号召”走向“机制运转”的分水岭。与2015年以来的历次文件相比，本轮政策最大的不同在于：不再主要依靠行政动员和宣传引导患者下沉，而是通过医保支付方式、病种支付标准、住院报销差距、转诊起付线衔接、基层用药目录衔接和区域共享中心建设，把医疗机构、医生、患者与供应链的利益重新排列了一遍。

截至2026年9月，国家层面已形成“1个顶层文件 + 1个医保配套文件 + 1个支付规则文件 + 若干个能力建设与药品保障专项”的政策组合：国务院办公厅《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》（国办发〔2026〕11号，2026年4月6日成文、4月9日公开）搭建四方面13条措施的总体框架；国家医保局会同国家发展改革委、国家卫生健康委印发《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》（2026年3月9日成文、3月16日发布，共14条措施）解决“钱怎么分”；国家医保局《关于印发按病组和病种分值付费3.0版分组方案并做好落地实施相关工作的通知》（医保发〔2026〕22号，2026年8月31日成文、9月2日发布）解决“病种怎么定价”。三者叠加，构成“组织—支付—定价”的完整闭环。

对医药行业而言，本轮改革最具确定性的变化有三点：其一，医保支付从“控费工具”转为“资源配置工具”，158个基层病种在统筹区内实行“同病同付”，直接压缩高等级医院收治简单病例的经济动机；其二，紧密型县域医共体总额付费叠加“结余留用、结余不调减次年总额、结余分配向基层倾斜”，使县域成为统一预算、统一采购、统一用药目录的责任单元；其三，药品保障从“保基本”升级为“上下衔接”，2026年版国家基本药物目录扩容至794种、县乡村用药目录衔接联动、医共体中心药房、长期处方12周、医保药品云平台同步推进，基层“有药可用、能接续上级处方”成为硬要求。

需要提示三个边界：第一，公开报道未给出全国统一的基层病种支付金额，158个是病种数量而非价格标准；第二，“住院报销比例逐级拉开10个百分点左右”是原则性要求，具体差距由统筹地区确定；第三，基层诊疗量占比上升（2025年达52.6%）受人口老龄化、门诊统筹、基层能力提升等多重因素影响，不应全部归因于单份分级诊疗文件。

说明：本报告中的“2026年政策”指2025年9月至2026年9月间出台并对分级诊疗产生直接作用的国家层面文件；“2027年预测”为基于已明确时间表的情景推演，不代表已发布文件。

二、2026年分级诊疗主要政策：四梁八柱已成形

（一）政策图谱总览

下表汇总本轮改革的核心文件。其中，国办发〔2026〕11号是“总纲”，三部门指导意见是“钱袋子”，医保发〔2026〕22号是“定价尺”，其余为能力与药品保障的配套工程。

注：上表时间以官方公开发布口径为准；部分文件在地方转发时标注的文号与日期略有差异，本报告以国家部委官网及省级主管部门转载为准。

（二）顶层设计：国办发〔2026〕11号的四方面13条

这份文件是本轮改革的“总纲”，其核心是把过去分散在医联体建设、基层能力、转诊服务、医保支付中的要求整合到同一框架内，并首次给出明确的机构功能定位与时间表。

（三）医保牵引：三部门指导意见的14条措施

如果11号文解决“路怎么修”，这份文件解决“钱怎么分”。其突破点集中在四句话：年度新增医保基金可适当向基层倾斜；医共体总额覆盖县域内门诊、住院、本地和异地就医费用；医共体当年合理结余不作为次年总额调减因素；结余分配向基层倾斜。

这四句话合在一起，把医共体的收入逻辑从“多做多得”改写为“管好基金、管好健康多得”。牵头医院因此有动力把康复期、稳定期患者下转——因为在县级医院继续占用床位的成本远高于下转后通过远程会诊、联合查房参与管理的成本，省下的基金就是结余。

配套的具体条款还包括：职工医保普通门诊、居民医保门诊统筹政策范围内支付比例均不低于50%；符合条件的慢病患者单次可开具不超过12周用药的长期处方，且长期处方不纳入门诊次均费用、门诊药品次均费用考核；探索将签约居民门诊基金按人头支付给基层机构或家庭医生团队；一般诊疗费原则上10元左右；健全县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）用药衔接联动机制，适度放宽乡村两级用药品种和数量限制；加快建设医共体中心药房，实现县乡村处方规范流转、用药需求精准匹配；进一步扩大集采政策覆盖面，扩大基层常见病、慢性病药品采购、配备、使用范围；落实医保基金预付、拓展即时结算、压缩结算时限，实施清算提质增效三年行动。

口径提示：文件的印发时间为2026年3月（3月9日成文、3月16日发布），国家医保局于4月10日举行专题介绍活动，部分行业文章按“4月出台”表述，实际以3月印发为准。

（四）支付规则：DRG/DIP 3.0与158个基层病种“同病同付”

2026年9月2日，国家医保局发布按病种付费3.0版分组方案与技术规范，这是继2019年1.0版、2024年2.0版之后的第三次迭代。3.0版同时完成两件事：向上为高值创新技术留出支付空间，向下为基层病种统一支付标准。

158个基层病种的构成与遴选标准如下：DRG基层病种31个，覆盖高血压、糖尿病、呼吸系统感染、颈腰背疾病、冠心病等27个内科病种，以及阑尾切除术、腹股沟疝手术、肛周手术、骨科固定装置去除术等4个技术成熟的一二级手术；DIP基层病种127个，包括97个保守治疗组和30个手术操作病种，覆盖呼吸、消化、循环、泌尿、骨骼肌肉等系统常见疾病。遴选标准主要包括：基层住院病例占比达40%以上；三级医院与基层次均费用差在30%以内；基层具备相应诊疗能力。

需要厘清一个极易混淆的概念：“同病同付”统一的是医保基金与医疗机构的结算标准，而不是患者的自付金额。同一基层病种在统筹区内由三甲医院或乡镇卫生院收治，医保基金按同一标准结算；但患者报销比例仍按医院等级差异化执行，基层报销比例依旧更高。这一设计同时实现了两个效果：高等级医院收治简单病例不再“划算”，基层收治常见病获得同等医保收益。

时间表上，原则上实施按病种付费的地区和医疗机构要在2026年12月31日前完成3.0版分组的切换准备工作，2027年3月底前落地应用。这意味着2027年一季度是全国支付规则切换的密集窗口期。

（五）能力底座：强基工程与基层质量三年行动

支付只能牵引，能力才能承接。2025年9月国务院批复同意《医疗卫生强基工程实施方案》，党的二十届四中全会与“十五五”规划建议均将“实施医疗卫生强基工程”“加强县区、基层医疗机构运行保障”写入部署，2026年中央一号文件与政府工作报告进一步明确“实施医疗卫生强基工程，促进分级诊疗”。

从国家卫生健康委公开答复看，截至2025年底，全国设有社区卫生服务中心1.02万个、社区卫生服务站2.7万个、乡镇卫生院3.4万个、村卫生室56万个；全国已有2199个县（市、区）开展紧密型县域医共体建设；2025年超过90%的县域医共体基层成员单位有上级医院人员长期派驻，总数超过7万名；2026年争取中央资金9.6亿元支持960个乡镇卫生院和社区卫生服务中心建设特色科室；乡镇卫生院、社区卫生服务中心达到服务能力基本和推荐标准的比例超过94%。行业分析普遍引用的另一组数据是：2025年全国基层诊疗人次55.6亿、占比52.6%，双向转诊人次较2020年增长超过50%。

与此同时，基层医疗质量改善三年行动（2026—2028年）给出了质量底线的时间表：到2026年底，全国中心乡镇卫生院（含县域次中心）和实际开放30张以上床位的社区卫生服务中心健全医疗质量管理制度；到2027年底，其余乡镇卫生院和社区卫生服务中心达标；到2028年底，村卫生室和社区卫生服务站纳入医疗质量管理体系。这一安排直接决定了“下转患者”能否被安全承接。

（六）药品保障：基药目录、医保双目录、第十一批集采与医共体中心药房

药品可及是分级诊疗最容易“断链”的环节——患者愿意去基层，但基层没有上级医院开的药，最终仍要回流大医院。2026年的多项政策正是围绕这条断链展开。

基本药物目录扩容落地。《国家基本药物目录（2026年版）》自2026年9月1日起施行，品种由685种增至794种，其中化学药品和生物制品476种、中成药318种，新增116种，重点向高血压、糖尿病、慢阻肺、消化道疾病等高发慢性病倾斜（新增糖尿病用药5种、高血压用药4种、慢阻肺用药7种、消化道疾病用药8种），并纳入4种国产Ⅰ类新药、调增中成药48种。主管部门初步测算，新版目录药品占全国公立医疗卫生机构药品配备品种使用总量的71%，基层、二级、三级机构基本药物使用量占比分别为78%、74%、65%。

配备使用要求收紧。国家卫生健康委已发文要求各级公立医疗卫生机构在新版目录实施后2个月内完成用药供应目录更新调整，优先配备基本药物；紧密型医联体要强化统一用药目录管理，及时调整周期原则上不超过1年，扩大基层基本药物配备种类。

医保目录与商保创新药目录“双目录”并行。2026年5月发布调整工作方案，新增3条目录外药品申报条件（含“纳入2025年商业健康保险创新药品目录的药品”、附条件批准转常规批准药品给予最长3年申报期等），建立商保创新药目录与基本目录的衔接机制，计划11月底前发布新版目录。对创新药而言，这意味着“先商保、后医保”的通道被打通。

集采与基层用药扩面。第十一批国家组织药品集采共55种药品，于2026年2月起在各地陆续落地，首年采购周期普遍至2027年2月；本批强调“稳临床、保质量、反内卷、防围标”，可按厂牌、通用名双向报量，基层医疗机构全部纳入执行范围。医保部门同时要求进一步扩大集采覆盖面，扩大基层常见病、慢性病药品采购、配备、使用范围。

医共体中心药房与处方流转。医保与卫健两端同步推进：健全县、乡、村用药衔接联动机制，适度放宽乡村两级用药品种和数量限制；加快建设医共体中心药房，实现县乡村处方规范流转、用药需求精准匹配；加快推进“医保药品云平台”建设；推动紧密型医联体内处方流转。

长期处方与便捷结算。符合条件慢病患者单次可开具不超过12周用药的长期处方，且不纳入门诊次均费用、门诊药品次均费用考核；推进基层刷脸支付、经办服务“村村通”与即时结算，压缩结算时限。

（七）转诊制度：从“21号文”到2027年转诊中心全覆盖

转诊是分级诊疗最难的一环。2024年10月，国家卫生健康委等三部门印发《关于加强首诊和转诊服务 提升医疗服务连续性的通知》（国卫办医政发〔2024〕21号），首次把转诊从医共体建设的配套条款提升为独立政策目标，要求2025年底紧密型医联体内建立顺畅双向转诊制度、2027年建立省域内顺畅转诊制度、2030年分级诊疗体系有效发挥作用。

国办发〔2026〕11号进一步把组织载体做实：医疗机构要设立转诊中心或指定固定部门承担转诊服务，到2027年实现全覆盖；牵头医院要为基层预留一定比例号源和床位；跨省异地就医原则上由二、三级医院副主任医师及以上职称人员评估必要性。结合检查检验结果互认的既有部署（紧密型医联体内全部项目互认、地市内互认项目超过200项、2027年底省域内超过300项），转诊的“信息链”与“责任链”正在同时补齐。

三、2026年政策的六个重点

重点一：支付牵引——总额付费让“下转”变成“我要转”

医保支付是本轮改革的总开关。在按项目付费体制下，医院多收住院、多做检查即多创收，天然缺乏下转动力。紧密型县域医共体总额付费叠加“结余留用、合理超支分担、结余不调减次年总额、结余分配向基层倾斜”，使医共体的收入逻辑发生根本变化：留住康复期患者不再增加收入，反而占用成本；把患者下转到基层并做好健康管理，节省的基金形成结余，可留用于学科发展和人员绩效。

对医药企业的直接含义是：县域市场的采购决策单元，正从单个医院药剂科转向覆盖县医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村卫生室的医共体采购共同体，其议价动机、目录逻辑和成本控制力度都强于过去。

重点二：同病同付——用一把尺子同时做“一上一下”两件事

158个基层病种“同病同付”是本轮最具标志性的机制设计。它的精妙之处在于用同一套规则实现两个方向的引导：向下，三级医院收治常见病不再“划算”，资源向疑难重症集中；向上，手术机器人辅助手术等创新技术单独成组，为高值技术提供正向支付预期。用一句话概括就是“轻症往下走，高值技术向上走”。

对药品和耗材而言，这把尺子意味着同一病种内的成本约束趋同：在基层病种范围内，低价、质量稳定、供应可靠的成熟产品更受欢迎；而在复杂病例、创新技术领域，产品必须依靠可识别的临床获益、分组支持或特例单议来解释溢价。医保部门同时明确，医疗机构不得将病种支付标准作为限额对科室或医务人员进行考核或与绩效分配挂钩，这一条对企业设计学术项目与院内管理合作时具有重要边界意义。

重点三：基层承载力——从“建机构”到“建能力、建质量”

本轮政策对基层能力的要求明显具体化：二、三级医院要向基层派驻主治医师及以上职称人员提供常年服务并逐步覆盖所有社区卫生服务中心、乡镇卫生院；三级医院定期安排优势专科团队开设“全科+专科”联合门诊；建设影像、心电、检验、病理、消毒供应、药品供应和药学服务等共享中心；常态化巡回医疗在资源薄弱地区全覆盖；基层医疗质量改善三年行动设定2026—2028分年度达标节点。

结果是县域需求呈现“两端分化”：中心端（县医院、共享中心）集中化，影像、检验、病理等设备和试剂需求向中心集聚；基层端轻量化，乡镇卫生院和社区中心侧重标准化采样、远程诊断、慢病随访、上门服务、家庭病床和安宁疗护。企业若继续用“卖给县级医院一台设备”的单一打法，将难以匹配这一结构。

重点四：转诊闭环——用组织、资源与费用三重衔接降低摩擦

转诊改革的目标不是强制基层首诊，而是降低患者上转、下转和连续诊疗的制度成本。其抓手包括四个“统一”：统一受理（转诊中心或固定部门）、统一资源（预留号源与床位）、统一规则（省域、地市、医联体三级转诊规则）、统一费用（逐级转诊住院起付线连续计算，下转同一疾病周期内不再另设起付线）。

费用衔接尤其关键：过去患者上转、下转都要重复缴纳起付线，是阻碍下转的重要原因之一。起付线规则理顺后，康复期患者回基层的经济障碍显著下降，随之带动基层康复、护理、续方用药和家庭病床需求。

重点五：药品可及——打通“最后一公里”的用药断链

药品保障在本轮政策中的分量明显上升。基本逻辑是：患者在上级医院确诊并制定方案后，应能在基层就近续方配药，而不必反复往返大医院。支撑这一目标的政策组合包括：基药目录扩容至794种并优先配备；紧密型医联体统一用药目录且调整周期不超过1年；县乡村用药衔接联动、适度放宽乡村两级用药品种和数量限制；医共体中心药房实现县乡村处方规范流转；长期处方12周且不纳入次均费用考核；“医保药品云平台”与处方流转；集采药品扩大基层配备使用。

对企业而言，进入国家或省级目录只是“入场券”，进入医共体统一用药目录并形成稳定配送，才真正构成县域市场覆盖。“全国目录—省级规范—医共体目录—基层常备目录—可流转院外目录”是五个不同层次，不能相互等同。

重点六：患者引导——用价格信号而非行政命令

政策明确不强制限制患者就医选择，而是通过价格与便利性引导。主要工具包括：住院报销比例原则上统筹区内逐级拉开10个百分点左右；有条件的地区拉开门诊报销差距；基层起付线合理确定；长期处方减少往返次数；家庭医生签约基本服务包纳入医保支付；上级医院专家门诊向基层延伸。

这类工具的特点是“见效慢、但更稳固”。对药企而言，患者流向的改变往往先于处方结构的改变：门诊量先下沉，续方与慢病用药随后跟随，最后才是住院与手术相关品类。把握这一时滞，是安排县域投入节奏的关键。

四、2027年分级诊疗政策预测

（一）已明确的时间表（高确定性）

2027年不是政策真空期，而是多个既有节点同时到期的一年。以下任务的共同特点是：已有成文依据、有主管部门、有截止时点。

（二）八项高概率预测（分析推演）

以下为基于已明确方向的情景推演，按兑现可能性排序，不构成对具体文件、文号或比例的承诺。

（三）对企业最重要的三个窗口期

2026年10—12月：DRG/DIP 3.0切换准备期。各省制定并发布省级分组方案、医疗机构升级分组器与结算规则配置。企业应在此期间完成自身产品涉及的病种分组变化分析，识别哪些品种进入基层病种、哪些进入机器人辅助手术或创新技术相关分组。

2026年11月—2027年1月：目录与采购双窗口。新版医保目录、商保创新药目录发布并于次年1月执行；基药目录要求实施后2个月内完成机构用药目录更新；第十一批集采首年周期结束、接续规则落地。这三个月决定企业2027年在县域的准入基本盘。

2027年全年：转诊中心全覆盖与医共体全覆盖的验收年。转诊规则、号源床位预留、下转病种目录、内部利益结算机制将在各地密集出台，是商业模式从“卖产品”转向“嵌入路径”的关键年份。

五、2026—2027年政策对医药行业和药企的影响

（一）需求端：市场重心继续向县域与基层迁移，但迁移是结构性的

基层已经不是补充渠道。2025年全国基层诊疗量占比首次过半（行业普遍引用为55.6亿人次、52.6%），双向转诊人次较2020年增长超过50%。叠加12周长期处方、门诊统筹、家庭医生签约与转诊起付线衔接，基层将承接更多稳定期慢病患者、常见病复诊和康复期患者。

但迁移是结构性的，不能简单线性外推：县域住院量未必等比例上升；基层门诊与续方量有望明显增加；同一患者的总药品支出会在不同机构和渠道之间重新分配。因此，企业应按病种与患者旅程测算机会，而不是按人口或全国市场倍数测算。

（二）准入端：三重目录叠加集采，形成“临床价值—经济性—可供应性”三重筛选

基层市场的准入门槛由三层目录共同决定：国家基本药物目录（794种，决定“应配备”）、国家医保目录与商保创新药目录（决定“可报销/可补充支付”）、紧密型医联体统一用药目录（决定“实际采购”）。三者层层收窄，再叠加集采中选状态与配送条件，最终形成实际可及清单。

实操层面需要注意三点：其一，基药配备使用考核趋严，紧密型医联体统一用药目录调整周期原则上不超过1年，意味着每年都有一次“进目录”的机会窗口；其二，集采覆盖面扩大且基层全部纳入执行，未中选品种在县域的空间将快速收窄；其三，乡村两级用药品种和数量限制适度放宽，为适宜剂型（颗粒剂、口服溶液、儿童规格）和常见病用药打开增量。

（三）支付端：同病同付与总额付费放大“成本敏感度”

按病种付费已覆盖绝大部分出院病例（2025年按病种付费人次占医保出院总人次的91.8%）。在3.0版更精细的分组下，药品与耗材的成本属性被进一步放大：同一病种支付标准固定后，能够缩短住院日、降低再入院率、减少并发症、简化给药方案的产品更具谈判优势；反之，若产品溢价无法对应可识别的临床价值或分组支持，将面临加速替代。

同时，政策为高值创新保留了三道口子：一是创新技术单独成组（如机器人辅助手术）；二是特例单议机制（DRG不超过5%、DIP自2027年起可不超过1%，以统筹地区为单位使用）；三是结余留用资金可作为医疗机构业务性收入，用于学科发展和人员绩效。企业应把这三条通道纳入创新产品的准入路径设计，而不是只盯医保谈判一条路。

（四）渠道端：从“覆盖单院”到“经营县域责任单元”

县域商业网络的最小管理单元正在从“一家医院”变为“一个医共体服务区”。医共体中心药房、县乡村处方流转、统一配送与短缺预警，使得供应链能力成为准入的前置条件。企业需要同步掌握：医共体统一目录、牵头医院药事会节奏、县域中心仓与乡镇配送半径、冷链与紧急补货、药品追溯、缺货预警、基层合理用药培训。

院外渠道方面，处方流转、双通道、医保药品云平台和门诊统筹共同扩大院外触点。但院外不是法外：合法处方来源、药事服务、患者知情同意与医保结算链条必须完整，尤其在高值、冷链和特殊管理药品领域，不能以牺牲追溯和随访为代价换取便利。

（五）品类机会与风险矩阵

（六）五类企业的差异化影响与应对

（七）风险清单与监测指标

六、对药企的六项行动建议

绘制“省—市—县—医共体—乡镇/社区”五级机会地图。标注人口与疾病谱、慢病负担、转诊规则、统一用药目录、配送商、共享中心建设进度与医保结算条件，把资源投到政策落地最快的县域。

以158个基层病种为锚重组产品线。逐一判断：哪些品种在基层病种范围内（走成本与供应路线）、哪些在创新技术或复杂病例分组内（走价值证据路线）、哪些可能被挤出（考虑退出或转型）。

把准入节奏卡在三个窗口期。2026年第四季度跟随3.0版省级分组方案完成病种影响分析；2026年11月至2027年1月锁定目录与集采基本盘；2027年跟进转诊中心与医共体全覆盖带来的路径准入机会。

重构县域商业与中心药房合作模式。将配送商升级为准入、仓储、短缺预警、冷链追溯与基层药事支持的伙伴；围绕医共体中心药房设计统一供应与库存方案。

围绕12周长期处方做患者旅程管理。把首次诊断、转诊、下转、续方、药师随访与不良反应管理数字化，提升规范续方率与依从性，并严格遵守数据安全要求。

把合规嵌入业务流程。对医共体目录准入、集中配送、学术会议和患者项目建立端到端审计机制，防止基层转型被异化为变相带金销售；同时避免将病种支付标准作为院内考核挂钩依据的违规合作设计。

七、未来12个月关键观察指标

八、资料来源与口径说明

国务院办公厅：《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》（国办发〔2026〕11号），2026年4月6日成文、4月9日公开；国新办2026年4月13日国务院政策例行吹风会解读。

国家医保局、国家发展改革委、国家卫生健康委：《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》，2026年3月9日成文、3月16日发布；国家医保局2026年3月16日政策解读、4月10日相关情况介绍活动实录。

国家医保局：《关于印发按病组和病种分值付费3.0版分组方案并做好落地实施相关工作的通知》（医保发〔2026〕22号），2026年8月31日成文、9月2日新闻发布会发布；发布会实录及技术规范解读。

国家卫生健康委、国家中医药局：《基层医疗卫生机构医疗质量改善三年行动方案（2026—2028年）》（国卫办基层发〔2026〕4号），2026年3月26日。

国家卫生健康委：《关于做好基本药物优先配备使用工作的通知》（国卫药政发〔2026〕20号）及《国家基本药物目录（2026年版）》相关报道，2026年9月1日起施行。

国家医保局：《2026年国家基本医疗保险、生育保险和工伤保险药品目录及商业健康保险创新药品目录调整工作方案》，2026年5月31日发布。

国家卫生健康委：全国政协十四届四次会议第00991号提案答复的函（基层服务能力相关数据），2026年9月。

中国政府网、新华社、人民日报、人民网、央视新闻、健康报等关于分级诊疗、强基工程、按病种付费3.0版的公开报道；第十一批国家组织药品集采各地落地执行文件。

口径与不确定提示：其一，三部门《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》的公开报道未统一标注发文字号，本报告仅以文件名称与成文日期标识；其二，158个为基层病种数量，全国统一支付标准尚未公开；其三，“住院报销比例逐级拉开10个百分点左右”为原则性要求，各地执行存在差异；其四，涉及市场规模、增长率等的判断均以已公开数据为限，不做未经证实的量化外推；其五，2027年预测部分属分析推演，应以届时官方发布为准。